突破公益诉讼困局 社会公益组织稳健起步

　　5月15日，福建南平生态案在福建省南平中院公开审理。

　　作为新环保法实施后的首例民事公益诉讼案件，福建南平生态案此时开庭，多少让人有些意外。新环保法实施已有半年，公益诉讼案件并未出现预料中的“井喷”。据有关部门统计，今年前5个月，包括此案在内，由民间组织提起的公益诉讼仅7起。

　　由此，被寄予厚望的公益诉讼能否成为污染者头上高悬的利剑，能否成为解决我国之困的重要途径，再次受到社会广泛关注。

　　公益诉讼困难较大

　　回顾福建南平生态案，被告人谢某等3人未经批准，从李某手中购得南平市延平区葫芦山砂基洋恒兴石材厂矿山的采矿权，开采矿石并扩大塘口，导致19.44亩植被被严重。2014年7月，南平市延平区法院判处3被告人有期徒刑。被告人虽已承担刑责，但不足以补偿污染对当地与百姓的侵害。今年1月1日，环保民间组织“自然之友”和“福建绿家园”依据新修订的环保法，向南平中院提起民事公益诉讼。15日，福建南平生态案没有当庭宣判。

　　原告代理律师、中国大学污染者法律帮助中心诉讼部主任刘湘表示，此案有两个亮点：一是两个民间公益组织提起“生态”类的民事公益诉讼案件，诉讼目的是恢复植被，有别于以往的“污染”类；二是借助已有的刑事判决，省去司法诉讼过程中繁琐、的重新取证、鉴定等环节，较为充分。

　　公益诉讼的本质是鼓励有序参与，监督不履行职责的行政机构和违法排污、的企事业单位，弥补公监督不充分、不到位的问题。而新环保法首次明确界定了公益诉讼的主体资格，鼓励社会组织自下而上参与监督。但是，社会组织提起公益诉讼尚面临诸多问题，如诉讼成本非常高，有的鉴定费高达百万元。

　　“当前公益诉讼既有来自法律层面上的挑战，也有来自环保组织诉讼能力上的问题。”中国大学教授王灿发认为。

　　东泽律师事务所律师认为，公益诉讼的难点主要有3方面：第一是调查取证难。向污染企业及各行政机关取证都有很度。第二是污染生态补偿鉴定难。包括鉴定机构确定难、前期鉴定费很高等。第三是执行难。排污企业资金跟不上，没钱支付。

　　由此可见，除了新环保法的公益诉讼的主体资格认定，对于公益诉讼案件的受理，还有更重要的程序问题，如怎么举证、怎么缴纳诉讼费、是否可以提起损害赔偿、赔偿金归属等一系列问题。

　　社会公益组织稳健起步

　　相对很多人预料新环保法实施后公益诉讼案将会出现“井喷”，中华环保联合会法律服务中心副主任兼督查诉讼部部长马勇，从另一方面解读了当前公益诉讼案的数据。从2009年到2014年，我国由民间环保组织提起的公益诉讼一共只有10起。而在刚刚过去的5个月，这一数字已经达到7起。

　　在全国有资格提起公益诉讼的700多家环保组织中，中华环保联合会是主力军。马勇用亲身经历向记者讲述了参与公益诉讼案件的一起典型事件：贵州有群众举报一家造纸企业违规向南明河排污。在安排专人调查发现，该企业白天不排污，总是晚上7点以后开始排污。了解情况后，调查人员第二天一早三四点钟就赶到现场取证，拿到排污后马上向当地法院提起公益诉讼。

　　马勇说，贵州是喀斯特地貌非常丰富的地区，这家造纸企业就在溶洞，紧邻南明河，所排污水都是夜间通过溶洞最终流入南明河。因为南明河连着乌江，对饮用水构成严重危害。接到群众举报后，当地环保部门几次去调查都查不出问题，反而将该企业作为样板组织开展环保演练。一般不涉及切身利益，是不会主动和反映的。在这样的情况下，如果没有社会力量来补充，这个污染现象会长期存在。“这是用足公益诉讼程序的一个典型案例。”马勇说。

　　针对非社会组织（简称NGO）的作用，中国生物多样性与绿色发展基金会秘书长周晋峰表示，公益诉讼立案过程中，首先是发现问题，NGO有特别广泛的社会基础，容易发现问题。第二就是调查取证，基金会接手的几个公益诉讼的案源，在取证过程当中都得到了当地和附近的组织草根NGO的帮助。还有就是共同合作，充分调动每个人的积极性，发挥公益诉讼更大的作用。

　　因为新环保法的实施，2015年被业内人士视为公益诉讼元年。

　　马勇认为，公益诉讼有3个方面需要认真对待。第一，公益诉讼起步时需脚踏实地才能走好。第二，公益项诉讼制度要有相应的配套和鼓励措施。第三，处理好利益关系才能确保公益诉讼公信力。

　　探索类案件司法实践

　　作为全国首批“试水”的环保法庭，昆明中院环保审判庭开展了公益诉讼案的探索。探索中还出台了《昆明市公益诉讼救济资金管理暂行办法》，其中，公益诉讼人提起诉讼的，可以向公益诉讼救济基金申请诉讼费用，被告败诉应当承担的赔偿金应向公益诉讼救济基金支付，修复的费用也由救济基金支出。这一很好的解决了公益诉讼成本高及诉讼利益归属问题，属全国首创。

　　2010年6月，昆明环保庭迎来了建庭以来首例公益诉讼案，这个由检察机关出庭支持起诉的民事公益诉讼案件，以判决两被告向“昆明市公益诉讼救济专项基金”支付人民币417.21万元为结果。

　　“通过该案审判，让污染者付出沉重代价，增大了污染者的违法成本，有力了潜在的污染者，为昆明市环保联动执法机制的探索起到了示范作用。”昆明中院环保法庭庭长王向红说。作为当时国内公益诉讼案件中最大金额的民事赔偿，环保行政管理部门以公益诉讼人的身份出庭跟企业打官司的案件，成为昆明环保法庭公益诉讼案的“破冰之旅”，催生了公益诉讼的探索。

　　按照昆明中院与昆明市检察院联合制定的《关于办理民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，将提起民事诉讼的人定位为“公益诉讼人”，不再称原告，同时还，检察机关可以以公益诉讼人的身份提起民事公益诉讼。

　　如今，加快推进由检察机关提起公益诉讼的司法实践，以及考虑由环保部门提起公益诉讼，得到越来越多的专家学者认可。

　　截至目前，全国四级法院共设立资源审判庭、合议庭、巡回法庭389个。“新环保法颁布实施以来，不少地方设立了专门的案件审判庭，环保社会组织参与公益诉讼的大得到极大优化，但公益诉讼案件仍然寥寥无几。”国务院发展研究中心资源与政策研究所副所长常纪文博士说，当前，符合新环保法及司释、可提起民事公益诉讼的700多个社会组织，多由于存在挂靠关系，主动参与公益诉讼的意愿不足。

　　不可否认，尽管一些地方在推动公益诉讼方面出台了一系列制度与措施，通过探得了较好的实践。但是，公益诉讼确实很难。贵州省高院副院长唐林认为，环保诉讼有很强的专业性，对的诉讼能力和法律专业能力有着较高要求，需要敢于担当和运用智慧。（曹红艳）

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